TRANSCRIPCIÓN DEL FALLO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SOBRE EL RECURSO PRESENTADO POR EL GOBIERNO (I PARTE)
Bogotá, febrero 2 de 2006
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA
SECCIÓN CUARTA
SUB SECCIÓN B
Bogotá D. C., febrero dos (02) de dos mil seis (2006)
MAGISTRADA PONENTE : DRA. BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO
EXPEDIENTE No. : 05-1725
DEMANDANTE : EFRAIN BARBOSA ROJAS ACCIÓN POPULAR
Procede la Sala a resolver los recursos de reposición interpuestos por el señor Presidente de la República a través de apoderado, por el señor Procurador Sexto Judicial Administrativo y por los apoderados del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de la Protección Social contra el auto de fecha doce de diciembre pasado, por el cual se decretó una medida cautelar dentro del proceso de la referencia.
En sus escritos casi idénticos, los apoderados del señor Presidente y los mencionados Ministerios exponen cuatro aspectos fundamentales para estructurar la argumentación de los recursos: el perjuicio inminente que se causa con la acción popular; la falta de pruebas que sustentan la medida cautelar; la falta de legitimidad por activa; y, la participación de la sociedad civil.
Por su parte, el Señor Procurador Delegado distingue las siguientes glosas: La medida cautelar es improcedente porque la misma acción es improcedente; la medida cautelar decretada es inconducente; la medida cautelar carece de razonabilidad y sustento probatorio; la medida cautelar lesiona la dignidad del Jefe del Estado.
Dada la coincidencia de los fundamentos en que se apoyan varios de los aspectos planteados por los representantes del ejecutivo y el agente del Ministerio público, efectuará la Sala su estudio de manera integral, en el siguiente orden:
1) PERJUICIO INMINENTE QUE SE CAUSA CON LA ACCIÓN POPULAR / LA MEDIDA CAUTELAR ES INCONDUCENTE / LA MEDIDA CAUTELAR LESIONA LA DIGNIDAD DEL JEFE DEL ESTADO
Señalan los recurrentes demandados que la facultad para iniciar y concluir negociaciones de tratados con otros Estados o con organismos internacionales, fue otorgada con carácter exclusivo al Presidente de la República como Jefe de Estado, sin que tal potestad pueda limitarse.
Estiman que la medida cautelar ordenada, viola la división de poderes y la separación de funciones de los órganos del Estado, reconocida por nuestra Constitución, causando un perjuicio cierto e inminente al interés público, en cuanto supedita la facultad en alusión, al visto buena de la rama judicial, cuando ni siquiera la Ley la puede limitar.
En el mismo sentido, indica que el respeto a la División de Poderes y a sus competencias, son reglas propias de un sistema democrático y de derecho, manifestándose en ellas el interés público.
Con base en algunos apartes de la sentencia T – 983 A/04, proferida por la Corte Constitucional el del 08 de octubre de 2004, arguye que el control entre los diferentes órganos que integran las ramas del poder público, se cumple con la intervención de cada una de ellas a la oportunidad procesal que la propia Constitución les asigna en el proceso de perfeccionamiento del instrumento internacional que obliga a Colombia, con el debido respeto de la facultad y competencia exclusiva del Presidente de la República para iniciar negociaciones de tratados con otros Estados u organismos internacionales.
Indica que la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados (1969), lejos de establecer normas ó procedimientos sobre la intervención de todos los órganos de la estructura del Estado, para la negociación de instrumentos internacionales, prevé la representación de los Estados en sus Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones Exteriores, resguardando la validez de los tratados de la inobservancia del derecho interno y supeditando su entrada en vigor a la decisión de cada parte, según el procedimiento que más le convenga, de acuerdo con los trámites internos establecidos por cada Estado, que en el caso Colombiano dependen de la aprobación previa de las ramas legislativa y judicial.
Estiman inocuo ordenar a los servidores públicos abstenerse de suscribir o refrendar acuerdos que resulten lesivos de los derechos colectivos, toda vez que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley , y de otra parte, todo servidor público es responsable por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Acusan a la medida impugnada de vulnerar el principio de la buena fe, porque la abstención dispuesta supone que las negociaciones van encaminadas a vulnerar los derechos colectivos, recordando que quien afirma la mala fe, tiene a su cargo el deber de probarla, dado que la presunción consagrada en el Sistema Jurídico opera en sentido contrario.
A su turno, el señor Procurador Judicial hace énfasis en que los tratados públicos son actos complejos, porque en su proceso de formación intervienen las tres ramas del poder público, en cuanto expresan el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente, correspondiéndole al ejecutivo la iniciativa e impulso de los mismos, por ser ello propio de la forma de gobierno presidencialista.
Indica que en su calidad de Jefe de Estado, el Presidente tiene la función privativa y exclusiva de dirigir las relaciones internacionales del País, nombrando agentes diplomáticos y celebrando tratados o convenios internacionales; y que estas facultades son independientes de las funciones asignadas al Congreso y a la Corte Constitucional , en el proceso de formación, siendo la finalidad de tales intervenciones la verificación de la sujeción del tratado y de sus leyes aprobatorias a las previsiones constitucionales que protegen los derechos fundamentales y colectivos.
Asevera que para proteger los intereses colectivos, la Comunidad puede participar en todas las etapas de perfeccionamiento del tratado, dado el carácter público que involucra todo acto internacional; sin que escape a nadie la participación activa de los diferentes estamentos económicos en las negociaciones del TLC, cumpliendo así los principios de publicidad y transparencia que informan tales negociaciones.
Insiste en que los tratados tienen un Sistema propio y complejo de control derivado de la misma Carta Política; que una vez perfeccionados son intangibles, pudiendo denunciarse únicamente conforme con las reglas del derecho internacional, sin que ni siquiera el Congreso tenga atribuciones para derogarlos, porque las relaciones exteriores se fundamentan en la Soberanía Nacional , el respeto por la autodeterminación de los Pueblos y el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.
En su parecer, las acciones populares proceden contra el Presidente como Jefe de Gobierno, pero no contra los actos que realiza como Jefe de Estado, porque en tal calidad representa la Unidad Nacional , expresando ante la Comunidad Internacional la voluntad del País como Estado reconocido; y aclara así mismo que la eventual competencia del Juez para suspender negociaciones internacionales, afectaría los derechos de otras nacionales.
Concreta que por encontrarse en su etapa de negociación, el tratado no existía como tal al momento de impetrarse la acción popular, de modo que el auto impugnado se basa en una mera expectativa sin que ni siquiera exista prueba sobre el eventual daño contingente, aduciendo que de situaciones jurídicas no consolidadas no pueden deducirse posibles daños.
Arguye que al no poderse medir durante el desarrollo de la acción popular, el carácter lesivo del acuerdo hipotéticamente suscrito, la medida decretada incumple todo presupuesto de procedencia, toda vez que no existen serios motivos de daño, ni la necesidad de defender la igualdad procesal de las partes que puedan verse vulneradas durante el desarrollo del proceso, como tampoco la conveniencia de asegurar la efectividad de la sentencia que se haya de proferir.
Ampliando tal consideración, se refiere a los dos Sistemas Básicos de Integración Económica: el europeo y la celebración de tratados de libre comercio, señalando las principales características de cada uno de ellos; y con base en las que el presenta el segundo de los modelos citados, afirma que los efectos nocivos del Tratado sobre los derechos colectivos sólo pueden medirse en el mediano y largo plazo.
Puntualiza que al pretenderse atacar un acto inexistente conforme con lo ya explicado, la medida cautelar resultaría inconducente, más aún al carecer del elemento de coacción que la debe caracterizar; sin que el auto recurrido determinase la acción u omisión lesiva para los derechos colectivos, ni el daño contingente que pudiera ocasionarse con las pruebas aportadas al proceso.
Estima injustificada la medida cautelar adoptada, en cuanto le impone un condicionamiento al Presidente, respecto de una conducta sobre la cual no tiene alternativa.
Señala que la orden del Tribunal reproduce el principio constitucional del sometimiento de los servidores públicos al principio de legalidad, de modo que hace pesar sobre la persona una presunción de que su actuar es normalmente distinto a lo ordenado por la Ley , en desmedro de su dignidad personal.
Para explicar el punto, dice que “la medida cautelar, aunque inocua”, impone al Jefe del Estado un condicionamiento difícil de exponer ante la Comunidad de Naciones, en la cual no existe precedente similar; lesionando así su dignidad por limitar las facultades que la constitución le asigna en materia de negociación de tratados internacionales.
De esta manera, concluye que el auto impugnado contraría el orden jurídico y afecta las relaciones internacionales de Colombia, ocasionando un perjuicio cierto e inminente al interés público.
Para resolver, observaremos tomando en reenvío lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia T-983 A/04 citada por los recurrentes, que la separación de funciones del poder público y la facultad que asiste al señor Presidente de la República para iniciar y concluir negociaciones de tratados con otros Estados, no excluye el cuestionamiento de las actividades que se realicen en ejercicio de ella, en tanto existe en nuestro modelo democrático “ un cierto grado de superposición material de funciones, como requisito indispensable para asegurar la efectividad del ejercicio recíproco de los controles, que a su vez son necesarios para mantener el balance de poder y así garantizar los derechos y libertades básicas de las personas...”
Se arriba a esa conclusión partiendo de una realidad que a su vez se presentó necesariamente en la evolución del Estado Social de Derecho, y es la “ creación constitucional de acciones y procedimientos judiciales que permiten que los jueces controlen los actos de la administración pública mediante la acción de nulidad y de plena jurisdicción (C. P. Arts. 237 y 238), dispongan el cumplimiento de leyes y actos administrativos (C.P. art. 87), reparen los daños antijurídicos ocasionados a los administrados por la acción u omisión de los agentes del Estado (C. P. Art. 90), y protejan los derechos fundamentales cuando resulten amenazados ó vulnerados por cuaquier autoridad pública (C.P. Fol 335 . No. 12) .
Precisamente, dentro de esa evolución, a la pretranscrita enumeración debe agregarse como observa la Sala , la acción establecida en la Constitución Política de 1.991, para la protección de los derechos colectivos cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública, conforme dice el artículo 88 de la carta política, ampliando así la antigua acción, existente con objeto limitado, en nuestro Código Civil.
En procura de esa protección, se ha regulado por el legislador de 1.998, que el juez popular pueda intervenir sobre la actividad o inactividad de las personas de derecho público o de derecho privado.
Cuando el sujeto de la acción es una autoridad pública, no existe limitación alguna para la procedencia de la acción sobre una cualquiera de las atribuciones constitucionales o legales que dicen fundamentar o distorsionan el deber ser de su acción; o permiten deducir su omisión dañina, perturbadora o amenazante de los derechos colectivos.
Acerca la distinta naturaleza de esos controles, el político a cargo del Congreso y el jurídico-político a cargo de la Corte Constitucional sobre los tratados suscritos por el Jefe de Estado, posteriores en todo caso a la firma del Acuerdo del que se trate, y el control judicial a través de la acción popular, ya se hizo el señalamiento por esta Sala, recabando que el del juez popular además de anterior y preventivo, busca la protección de los derechos colectivos con independencia del estudio de constitucionalidad que corresponde bajo parámetros distintos a la Corte Constitucional. Los defectos de exequibilidad del texto de un Tratado, no eliminan el acuerdo de voluntades; posibilitan expresar la llamada “reserva”, mientras que a través de la acción popular, esta acción popular, es viable evitar la inclusión de cláusulas cuyo contenido amenace materializar un daño sobre tales derechos.
Y como se trata de una acción de estirpe constitucional es claro que la facultad de control asignada al juez popular puede llegar a tocar los límites del ejercicio del poder que ostenta el Jefe de Estado en orden a comprometer a la Nación colombiana, en un Tratado con otra nación, en tanto sea necesario, a fin de hacer eficaz la finalidad prevista para que tal medio jurisdiccional logre garantizar el goce pleno de esa categoría de derechos, cuya prevalencia resulta oponible ante los posibles desbordamientos de aquél .
Abundantemente han discurrido los doctrinantes de la teoría del Estado, que en un Estado de Derecho no puede haber facultades ilimitadas y por tanto, la existencia de controles al uso del poder es correspondiente al concepto de democracia.
Resulta pertinente al efecto traer a colación los siguientes extractos jurisprudenciales tomados de la sentencia que decidió declarar inexequible l a expresión “y sin ninguna limitación” contenida en el artículo 32 de la Ley 182 de 1995 :
“.. lo que sí encuentra la Corte que riñe con los principios, valores y derechos consagrados en la Constitución Política , es la facultad “ilimitada” que el aparte de la norma acusada otorga al Presidente de la República y, que es en últimas el cargo central de la demanda, pues el actor afirma en su escrito que el reproche que se hace a la disposición acusada, en manera alguna se refiere a la facultad del Presidente de la República para dirigirse al país a través de la televisión “lo que se reprocha por inconstitucional es la potestad ilimitada que el legislador le otorga para lograr dicho fin”.
... en un Estado Social de Derecho como el que nos rige, ni los gobernantes, ni las autoridades de cualquier orden pueden tener facultades ilimitadas, por cuanto, precisamente lo que caracteriza al Estado democrático es la imposición de límites al ejercicio de la autoridad pública, tanto por la Constitución como por la ley.
El artículo 1° de la Constitución , consagra a Colombia como un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, democrática, participativa y pluralista “fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. El Estado social de derecho tiene como finalidad la persona humana, no en abstracto, sino propendiendo por su integración y participación en la sociedad de la cual hace parte; por ello, se consagran los derechos fundamentales de las personas, cuya esfera de protección la constituye precisamente los límites al poder del Estado y de los gobernantes.
La limitación del poder del gobernante, ha sido una constante en los regímenes democráticos. Esta Corporación en relación con dicha limitación expresó que: “(...) la soberanía ya no es una atribución absoluta del Estado frente a sus súbditos, ni una relación vertical entre el gobernante y el gobernado, pues las atribuciones estatales se encuentran relativizadas y limitadas por los derechos de las personas. Esto significa que se sustituye la idea clásica de una soberanía estatal sin límites, propia de los regímenes absolutistas, según la cual el príncipe o soberano no está atado por ninguna ley (Princips Legibus solutus est), por una concepción relativa de la misma, según la cual las atribuciones del gobernante encuentran límites en los derechos de las personas. Pero este cambio de concepción de soberanía en manera alguna vulnera la Carta pues armoniza perfectamente con los principios y valores de la Constitución. En efecto, esta concepción corresponde más a la idea de un Estado Social de derecho fundado en la soberanía del pueblo y en la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP arts. 1°, 3° y 5°)” .
Los derechos de las personas constituyen el límite a las actuaciones de los gobernantes....”
(Corte Constitucional, sentencia C-1172 de 2001 de 8 de noviembre de 2001, expediente –3544, Magistrado ponente, Doctor Alfredo Beltrán Sierra.)
Puestas en tal punto las cosas, no encuentra esta Sala fundamento alguno en cuanto a la presunta intangibilidad de la autoridad que ostenta el señor Presidente de la República , en materia de negociación y suscripción de Tratados Internacionales, que impida ejercitar los medios jurisdiccionales de control a que se ha venido haciendo referencia, tanto en la procedencia de la acción popular como en la procedencia de dictar una orden judicial a título de medida cautelar. Por lo mismo, no puede considerarse que el ejercicio de la facultad de control judicial, para hacer eficaz el derecho de acción, resulte lesivo del principio de la separación de poderes y mucho menos de la dignidad del Jefe de Estado, como lo afirma el señor Procurador ante este Tribunal. También es cierto que dentro del contexto geopolítico democrático en el que el presente asunto tiene su escenario, no puede pensarse que la intervención judicial vaya a significar un condicionamiento a la potestad de nuestro Jefe de Estado, impresentable o inexplicable ante los ojos del otro Estado. Si no existe precedente sobre un asunto similar, ello tampoco es óbice para la actuación judicial cuyo sustento es la propia carta política -artículos 88, 228 y 229- tanto para ejercer jurisdicción sobre toda acción u omisión de las autoridades públicas, como para que los actores populares accedan a la administración de justicia con el fin de conjurar la amenaza sobre derechos difusos .
Sent. C-225/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero
“ El poder judicial depende, de una manera más evidente, de la autoridad jurídica formal de la que gozan los Tribunales, esto es, del alcance de su jurisdicción, y de las medidas judiciales encaminadas a hacer cumplir sus fallos. Por supuesto, esta autoridad, en última instancia, debe estar sustentada en la Constitución. (...) Tanto los Tribunales como los jurados son íconos populares en Estados Unidos, y por consiguiente, los políticos son conscientes que atacarlos de manera sostenida puede llegar a ser contraproducente.” (Peter H. Schuck, profesor de la facultad de Derecho de la Universidad de Yale, “El poder judicial y la democracia”, Poder judicial y Democracia editado por FICA, Bogotá, abril de 2005